L'essentiel

Redonnons du crédit à l'autorité environnementale

Même si, en matière d’aménagement du territoire, l’Union européenne oblige les porteurs de projets à réaliser des évaluations environnementales indépendantes, il arrive que le plus important d’entre eux, l’Etat, détourne allègrement la loi. France Nature Environnement formule des propositions pour redonner du crédit à la notion d’autorité environnementale.

Qu’est-ce que l’évaluation environnementale ?

Lorsqu’une entreprise, un exploitant ou une collectivité souhaite réaliser un aménagement d’envergure, les réglementations nationales et européennes exigent que ce porteur de projet procède à une évaluation environnementale[1]. Elle doit en décrire les enjeux et les conséquences prévisibles sur l'environnement ainsi que les mesures à prévoir pour éviter, puis pour réduire et enfin pour compenser ses éventuelles conséquences négatives sur l’environnement. Utilisée lors des enquêtes et consultations publiques, cette évaluation est un document de référence préparatoire qui permettra d’autoriser ou non l’aménagement. Puisqu’elle est réalisée par le maître d’ouvrage (l’acteur qui porte le projet ou plan), la règlementation européenne impose que cette évaluation soit validée par une « autorité de l'État compétente en matière d'environnement » : «l’autorité environnementale ».

[1] le droit français parle de « l'évaluation environnementale stratégique des plans et programmes » lorsqu’il s’agit d’un Plan (Plan Local d’Urbanisme, plan relatif à l'air, le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs …). Il parle d’une « étude d'impact des projets » lorsque l’évaluation concerne un projet (autorisation d’aménager un plan d'eau, d'ouvrir une décharge, de réaliser des travaux de forages, de construire une autoroute, une voie ferrée ….)

Qui incarne l’autorité environnementale ?

Le plus souvent, les missions d’autorité environnementale sont assumées par le préfet. Le Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable (CGEDD), organisme de l’État assure le rôle d’autorité environnementale lorsqu’un projet ou plan est proposé par le ministère de l’Environnement. Pour certains aménagements, (comme une route de moins de 3 kilomètres, par exemple), l’évaluation environnementale n’est pas obligatoire, mais, si cela lui semble nécessaire au vu des enjeux, l’autorité environnementale peut en exiger une dans une procédure dite « du cas par cas ». Elle peut également aider le maître d’ouvrage durant la réalisation de l'évaluation environnementale en réalisant des « cadrages préalables » qui facilitent l'identification des principaux enjeux. Une fois l’évaluation produite par le demandeur, l’autorité environnementale doit en faire une analyse critique. Cela doit garantir la qualité des études puisque cette autorité évalue et apprécie les méthodes mises en œuvre, l’exhaustivité et la pertinence des conclusions.

Une confusion des genres très française

Selon la cour de justice de l'Union européenne, l’autorité environnementale doit « disposer d’une autonomie réelle ». Cela implique notamment « qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres », pour garantir l'objectivité de ses avis. Malheureusement, dans 80 % des plans et programmes, cette mission est confiée à des préfets de département[2] ou de région dont les missions sont parfois contradictoires. La même autorité doit trop souvent réaliser une analyse critique en fonction des enjeux environnementaux, puis décider d’autoriser ou non un projet en tenant compte des aspects économiques et sociaux. L’économie peut alors peser plus lourd que la nature, la santé. Dans certains cas, comme par exemple pour les ouvrages de protection contre les risques naturels, le préfet de département ou le ministre possèdent, en plus du rôle de décisionnaire et d’autorité environnementale, celui de maître d’ouvrage ou d’assistant au maître d’ouvrage.. L’Etat peut donc tout à la fois proposer un projet en tant que maître d’ouvrage, en faire l’analyse critique en tant qu’autorité environnementale et le valider en tant que décisionnaire. Comment croire à l’impartialité de son analyse environnementale ? En 2015, la Commission européenne a rappelé à l’ordre la France pour cette confusion des genres… et le Conseil d’Etat a en partie annulé des décrets les identifiant ; la nouvelle organisation mise en œuvre en 2016 pour les seuls plans et programmes ne garantit toujours l’autonomie des avis produits.

[2] Le ministère de l’Environnement est parfois désigné pour un évaluer le projet d’un autre ministère. Seulement, en participant à un même gouvernement, l’impartialité n’est pas assurée.

Ce que France Nature Environnement propose

Pour un projet ou plan de niveau national, France Nature Environnement propose de confier la totalité des missions d’autorité environnementale au CGEDD, dont l’organisation assure l'impartialité des avis. Ce système qui fonctionne déjà pour les projets autorisés par le ministère de l'environnement serait donc généralisé aux cas où les projets sont autorisés par d’autres ministères. Pour un plan ou projet local, France Nature Environnement propose que le travail d’analyse de l'étude d’impact, de discussion avec les maîtres d’ouvrage et de rédaction des avis soit assuré par les agents compétents en hiérarchiquement rattachés à des mission régionales d’autorité environnementale, sans que le représentant local de l’Etat - préfet de région et préfet de département - ne puisse intervenir dans leur déroulement de carrière. En présence de dossiers complexes et à enjeux, la mission régionale d’autorité environnementale devrait également pouvoir demander à la formation collégiale de l'autorité environnementale du CGEDD du niveau national de se saisir du dossier.